戴斌 | 开启“十五五”旅游强国建设新篇章

近日，全国政协委员、中国旅游研究院院长戴斌在《旅游评论》2026年第2期发表题为《开启“十五五”旅游强国建设新篇章——2025年旅游经济分析与2026年发展预测》署名文章，全文分享如下：

摘  要 | Abstract

旅游统计和数据分析是做好旅游经济工作、推动旅游业高质量发展的前期准备，也是建设旅游强国、打造支柱产业、民生特别评论产业和幸福产业的基础支撑。^[1] 全面分析2025年旅游经济，系统总结“十四五”旅游业发展成就和发展经验，有利于凝聚旅游系统和旅游行业的广泛共识。做好2026年旅游经济预测，科学研判“十五五”旅游业发展形势和发展目标，开启旅游强国建设新篇章。^[2-3]

一、2025年旅游经济完美收官“十四五”，稳步进入理性繁荣新周期和高质量发展新阶段

作为经济增长的晴雨表和社会发展的温度计，2025七个节假日继续领跑国内旅游市场，奠定了四季旅游高开高走的基本盘。2025年，全国国内出游人数65.22亿人次，同比增长16.2%，国内居民出游总花费6.30万亿元，同比增长9.5%；接待入境游客1.54亿人次，实现国际旅游收入1311.4亿美元；出境旅游1.48亿人次。国内旅游人数、国内旅游总花费、外国人入境旅游人数等旅游经济主要指标再创历史新高。

高水平旅游需求牵引高质量旅游供给，旅游供给质量则进一步拉升旅游需求水平。受高位趋稳的城乡居民出游意愿、企业家信心和政策预期影响，2025年旅游经济景气指数（CTA—TEP）为119.88，同比增长6.8%。

1．旅游消费从“七节两季”走向“七节四季”，需求升级和市场下沉有力提升了中小城市和县域旅游热度，旅游经济的时空结构更加均衡

2025年，城乡居民出游规模持续增长，消费结构更加完善，带动旅游消费呈现出需求升级、时间延展和时空均衡的新变化。从春节、劳动节和国庆节三个长假来看，出游规模、旅游花费、出游半径和目的地游憩半径等重点指标持续增长。2025年全年七大公共假日出游总人次与消费总额均创历史新高，日均出游人次和人均每次旅游花费较2019年分别同比增长15.4%、11.0%。

春季赏花踏青、夏季避暑研学、秋日寻景看叶、冬季冰雪民俗等主题游持续走热，让一年四季的旅游消费更加均衡。2024—2025年冰雪季和2025年暑期市场达到了近三年峰值。第二季度是旅游消费的传统淡季，在赏花踏青、非遗民俗、研学旅游等休闲需求和体验消费驱动下，出游人次较2023年、2024年分别同比增长14.2% 和27.7%。从出游人次和旅游消费指标看，国内旅游市场正在从传统的“七节两季”走向“七节四季”的均衡发展新格局。

需求升级和市场下沉有效拓展了国内旅游市场空间。一、二线城市旅游消费持续增长的同时，我们注意到在经济社会发展和居民消费需求升级的带动下，低线城市、县城和农村既是下沉的国内旅游目的地，也成为越来越重要的旅游客源市场。客源地从高线城市持续向众多低线城市、县城和农村延伸，充分表明旅游已经融入低线城市、县城和广大农村居民的日常生活。低线城市、县城和农村居民的需求升级进一步拉升了旅游市场的下沉增量，夯实了旅游业高质量发展的市场基础。节假日农村居民出游人数和自驾出游的比例稳步增长^[4]，交通、住宿、景区、度假区、旅游列车的适老化和无障碍保障水平持续提升，每个人都能够在这片美丽的国土上尽情地领略自然之美、领悟文化之美、体验生活之美。中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）的专项调查显示，2025年农村居民出游意愿高达81.0%，全年农村居民出游人数占国内游客出游人数的23.4%，其国内出游人次增速、出游花费增速分别比城镇居民高8.3个和13.9个百分点。农村居民对全国出游人次增长贡献率达到31%。考虑到每年有数以千万计的农村居民转为城镇居民，这一数据表明农村居民出游潜力更值得关注。中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）与深大智能联合实验室的景区预约数据显示，来自中小城市的客群已接近四成，较上年增长7个百分点，且3次以上高频出游的占比高于其他规模城市。一个市民下乡、农民进城、城乡互动的大众旅游新阶段，正在与旅游经济繁荣发展新周期一同到来。

2．签证、消费和支付便利化政策供给力度不断加大，政策协同效应持续释放，外国人入境旅游人数和旅游创汇指标实现了超预期增长

2025年年底，我国已与29个国家实现全面互免签证，单方面免签和过境免签国家分别扩大到48个和55个，免签区域从欧洲扩大到拉丁美洲和中东地区。在签证便利化、免税和离境退税、支付结算优化等利好政策，以及“你好！中国”“欢乐春节”等文化和旅游推广活动的共同作用下，入境旅游游客人数和外汇收入同增、出境旅游加速复苏的繁荣局面。中国对世界旅游业发展起到明显的促进作用，也是高水平开放与人文交流的重要窗口。

入境旅游目的地正在从北上广深成渝等枢纽城市，转向富有文化底蕴和资源特色的二、三线城市和特色县城。相对于传统的自然景观和历史人文资源，今天的入境旅游者更倾向于体验高铁、机场、物流和智慧旅游场景，更愿意购买高性价比的电子通信设备和国潮文创产品。调查显示，外国人入境旅游者正在从“中国游”“中国购”“中国医”，转向对当代中国美好生活的全方位体验，“成为中国人”成为海外社交平台的热词。包括世运会、亚冬会等在内的大型国际赛事，正在成为有效拉动入境“赛事游”的新引擎。

数据表明，国际航线、航点和航班数量、可供座位数和票价，与入境旅游人数、旅游外汇收入呈明显的相关性，与入境旅游消费有确定的因果关系。2025年入境的国际航班同比增长了13.9%，前13位入境航班客源国均为亚洲国家，占比近九成，其次为澳大利亚、阿联酋、英国、美国等国家。与2024相比，北美和欧洲往返航班运力快速增长，国际机票价格稳中有降。其中往返美国航班增长13.8%，往返加拿大、墨西哥航班增幅超150%，往返比利时、奥地利等航班增幅超30%。值得关注的是，在过去一年里，“一带一路”共建国家和全球南方国家对入境旅游市场增长的贡献度明显提升。

出境市场加速复苏，旅游者更加关注目的地的安全、秩序和服务品质。从出境旅游流向和流量看，港澳与内地互为基础旅游市场地位更加稳固。2025年全年内地访港、访澳游客分别为3783.38万人次、2901.72万人次，同比增长11.1%、18.5%。受国际形势和地缘政治因素的影响，国外旅游目的地仍然以亚洲周边国家和“一带一路”共建国家为主。泰国、菲律宾、缅甸等地接待中国游客数量虽有增长，但是增幅不及预期。越南、老挝则依托铁路互联和性价比优势而成为中国出境旅游目的地的增长新样板，中越德天（板约）瀑布跨境旅游合作区成效显著。受高市早苗涉台错误言论影响，赴日中国游客高开低走，第四季度更是大幅减少。中俄互免签证带动“国门打卡游”和边境旅游显著升温，就近体验异域文化成为中外游客的共同选择。暑期与国庆长假期间，欧美等远程目的地市场有显著增长，出游需求从经典线路转向深度体验，年轻客群更愿意为“亲子+自然+轻奢”等特色产品付费。

3．新质生产力和交通基础设施成为现代旅游业发展新动能，旅游集团和上市公司业绩稳中有升

在2025年和“十四五”期间，更加完善的交通基础设施和人工智能等新质生产力显著推动了旅游业的创业创新。现代科技对旅游业的改造，不仅体现在移动通信、大数据、人工智能推动的智慧旅游场景化，更体现在先进制造技术和现代交通体系对旅游方式的革新。高速铁路、高速公路、民用航空、通用航空、内河航运、邮轮码头等交通基础设施的完善和交通工具的革新，正在深刻改变人们的出游方式和旅游产品供给体系。国铁集团数据显示，为期62天的铁路暑运期间，全国铁路累计发送旅客9.43亿人次，同比增长4.7%，创历史同期新高。民航累计运输旅客1.47亿人次，国际/ 港澳台航线1600万人次，普洱思茅、十堰武当山、海北祁连等旅游目的地支线机场游客吞吐量同比增幅超过100%。得益于完善的交通网络、现代化交通工具和科学技术革命性的进步，自驾游、自助游、自由行、定制游，以及多样化、个性化、品质化旅游需求得到了极大满足。

旅游集团依托资本和运营优势推动投资并购转向产业链上游，如中国旅游集团收购松花湖国际度假区，首旅集团推进北京环球影城二期配套建设。头部企业持续加大在需求研判、产品研发与关键技术攻关上的投入，引领旅游领域的创业创新，有效提振了行业信心。2025年，旅游企业家信心指数攀升至109.28，同比增长11.4%。超半数旅游上市公司保持营收增长，近八成实现了盈利。旅游上市板块市盈率60.4，在国内A 股86个行业板块中位列第25。2025年，中国旅游集团20强营业收入合计6024亿元，平均每家实现营收301.2亿元，收入与利润分别较上年提高293亿元和14.7亿元。

同时也要看到，同质化供给和“内卷”制约了传统旅游业走向现代化。旅游住宿业供给持续扩张，除少数奢华品牌和经济型连锁酒店，行业整体面临经营下行压力。STR数据显示，2025年1—10月国内酒店入住率、平均房价和每间可售房收入同比分别下降3.0%、1.0% 和4.0%。旅行社板块量的增长领先于质的提升，其注册经济主体数量连年攀升。值得关注的是，在线旅游平台（OTA）与传统旅行商，以及传统旅行商内部的业绩分化加剧，不同业态间的“对立情绪”进一步积聚。中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）专项调查数据显示，2025年由旅行社组织招徕和包价接待的团队旅游市场份额进一步下降，而专注于定制游、小众市场和生活方式的专业旅行服务商普遍实现了业绩增长。旅游景区和度假区在激烈竞争压力下，更加重视体验式消费内容与场景营造。中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）专项监测数据显示，2025年旅游景区门票和体验项目的套票均价同比虽然仍有4.1% 的增长，但是受历史文化街区、休闲商圈和城市公园分流影响，旅游景区的客源和消费增长空间持续承压。值得关注的是，来自科技、文化、传媒等领域的竞争者加速进入旅游业，进一步压缩了传统业态的发展空间。

4．旅游政策供给趋于多元协同，中央经济工作会议精神和财政、金融等宏观经济政策主导了旅游经济高质量发展

中央层面的旅游政策供给增量由文化和旅游部门主导转向多部委联合发文，地方党委和政府密集出台旅游促进政策，政策供给更加“踊跃”。“十四五”以来，各地出台旅游政策数以千计，在助企纾困、完善现代旅游业体系、推动文化和旅游深度融合发展、加快旅游业供给侧结构性改革等方面发挥了重要作用。从政策供给主体来看，党委领导、文旅部门主抓、多部门和跨区域协同的旅游治理格局基本形成；从政策载体来看，以党委文件、全会决议为统领，包括政府发文、部门发文、法规、规划、标准等在内的政策体系逐步完善；从政策工具来看，金融、税收等通用政策工具和目的地推广、旅游市场规范等专项政策工具并重；从政策目标来看，旅游业“三大定位”“五大任务”和强国建设等得到充分体现；从政策内容来看，普遍强调地域特色与资源禀赋，旅游业差异化发展格局初步形成。总体来看，地方旅游政策全面落实中央关于旅游工作的部署，政策目标更加合意，政策工具更加有力，增强了企业和游客的获得感，成为地方旅游业发展的重要推动力。同时也要看到，地方旅游产业政策和发展目标还不同程度地存在着指标盲目攀高、项目投资与省情市情脱节、闲置低效资产难以盘活，以及重制定、轻实施、少评估和稳定性、一致性不足等问题。

二、未来五年，旅游经济稳中向好基本面不变，多种机遇叠加、创新动能积聚、预期积极乐观，同时也面对需求变化、数字化转型和协同监管等方面的挑战

2026年是“十五五”规划开局之年，国民经济和城乡居民收入将保持稳定增长，旅游休闲时间更有保障，铁路、公路、机场、港口码头等交通基础设施和公共文化服务的建设效应持续释放，旅游投资和市场主体的创业创新步伐进一步加快。中央经济工作会议、中央城市工作会议、中央农村工作会议围绕激发服务消费潜力、优化营商环境推出的务实举措，也在推动政策资源向文化、旅游等直接关系民生福祉的领域倾斜。财政、货币等宏观政策协同发力，持续改善社会预期、优化消费环境，为旅游基础设施升级、产品业态创新和人才体系建设提供了更加坚实的制度支撑。当旅游成为中国式现代化进程中人民美好生活的刚性需求和日常选项，持续增长的人民文化休闲需求与稳固的出游习惯，将继续构成旅游强国建设和旅游业高质量发展的坚实基底。

新的一年里，国务院将发布“十五五”旅游强国建设规划，以更加务实的规划思路、更加有力的政策措施推进文化和旅游深度融合、推进入境旅游便利化和国际化、释放旅游消费潜力、完善现代旅游业体系，推动旅游业高质量发展行稳致远。在总结经验的基础上更加注重政策存量的效能释放和效率导向的政策储备，在人大的依法监督和政协的民主监督下，各地政府将采取有力措施提升旅游发展大会、旅游节事、旅游推广、旅游公共服务，以及盘活存量和做优增量的专业效率。各地党委理论学习中心组深入学习贯彻习近平总书记关于旅游工作的重要论述和指示批示精神，部署落实“十五五”旅游业发展规划，提高领导机关、旅游系统的理论水平和干部队伍的调查研究能力，进而为旅游业创新发展提供高能级的制度保障。

从全球旅游发展环境看，签证和消费便利化政策的广泛落地、民航增班、国际列车和邮轮运能提升，以及国际旅游交流合作力度加强等积极因素，从供给侧保障了全球旅游经济稳步进入繁荣发展新周期。值得关注的是，“一带一路”共建国家、全球南方国家、上合组织成员国的出国旅游潜力稳步释放，民族复兴、人民幸福的社会主义现代化中国，以现代科技和当代文化吸引了传统和新兴客源国家的游客到访。越来越多的外国入境旅游者愿意体验中国的自然风光、传统文化和当代生活。随着更多国家对中国游客提供安全、品质和便利保障，出境旅游市场将在新的一年里步入常态化、品质化和智能化发展新阶段。

未来五年，旅游需求继续保持多样化和品质化趋势，年轻人更加注重旅游体验，旅游消费的仪式感、氛围感和情绪价值进一步增强，文化内涵、科技含量和美好生活将成为吸引海内外游客到访的新动能。游客自驾出游的同时，更愿意使用目的地的公共交通和公共服务，主客共享美好生活新空间的特征更加明显。在铁路、公路、民航和内河航运等交通基础设施的加持下，旅游客流在向北上广深等大都市和区域中心城市集中的同时，也会进一步向低线城市和县域中心城镇分散。旅行社、导游、旅游景区、旅游度假区、旅游饭店依然是经典的旅游业态和从业人员，同时也会有更多具备工业、农业、科技、教育背景的投资机构和市场主体跨界而来，人工智能和大数据技术将深刻改变人们的旅游方式，重构旅游供应链和产业生态圈。

综合城乡居民出游意愿、旅行商订单指数、企业家信心指数等先行指标，以及宏观经济、社会发展和旅游经济的存量政策释放和增量政策供给等利好因素，我们对2026年旅游经济保持积极乐观预期。^[5] 未来五年，旅游经济主要指标将从2023年以来的补偿性高速增长，转向常态化中速增长。具体而言，国内旅游人数、国内旅游总花费大概率将保持高于国民经济1个到2个百分点的增长态势，入境旅游人数特别是外国人入境旅游人数、国际旅游收入则会保持个位数的稳定增长。这一变化将对“十五五”期间旅游发展理论、指导思想、旅游创业创新、项目投资、企业经营等方面，持续产生全面、系统而深刻的影响。

三、确保2026年旅游经济高位开局，开启“十五五”旅游强国建设新篇章

习近平总书记强调：“文旅融合前景广阔，要推动文旅产业高质量发展，真正打造成为支柱产业、民生产业、“幸福产业”^[6] ，“着力完善现代旅游业体系，加快建设旅游强国，让旅游业更好服务美好生活、促进经济发展、构筑精神家园、展示中国形象、增进文明互鉴”^[1]。习近平总书记关于旅游工作的重要论述和指示批示精神，为加快建设旅游强国，推动旅游业高质量发展指明了方向，擘画了蓝图。

做好2026年旅游工作，既要着眼当前旅游市场形势和旅游业高质量发展的阶段性要求，也要考虑“十五五”旅游强国建设规划的战略目标。重点做好元旦、春节和冰雪旅游产品供应与旅游服务提升工作，确保新年旅游“开门红”。持续加大节假日和四季旅游主题宣传力度，提振旅游消费预期和旅游投资信心。做好人文经济学这篇大文章，推进文化和旅游深度融合，以文化原创力培育更多的优秀文艺作品和优质旅游产品。推进旅游与一、二、三产业广泛融合，推动旅行社、旅游景区、星级饭店等经典业态提质增效。^[7] 培育人工智能、先进制造等现代科技新动能，打造文化体验新空间、旅游消费新场景和新型旅游业态。优化旅游推广体系，培育新时期国家旅游线路，将入境旅游便利化、国际化的政策优势转化为发展机遇。指导地方和行业盘活低效闲置资产，做优旅游投资和创业创新增量。抓好旅游市场秩序和安全监管，不断提升游客满意度、企业员工和目的地居民获得感。做好“十五五”旅游强国建设规划的宣传贯彻和分工落实工作，将旅游业真正打造成为支柱产业、民生产业、幸福产业。

一是丰富元旦、春节假期和冰雪旅游产品供给，确保2026年第一季度旅游经济高位开局。文化和旅游部门做好安全生产检查，守住意识形态红线，确保假日旅游平稳有序。元旦和春节假日城乡居民出游意愿高涨，冰雪休闲点燃冬日激情，文博热、非遗热、民俗主题游、休闲度假游、出境游持续升温。据文化和旅游部数据中心测算，元旦节假日3天，全国国内出游人数1.42亿人次，国内出游总花费847.89亿元。入出境游客合计267.4万人次，其中入境游客130.3万人次，外国游客29.4万人次，内地居民出境旅游137.1万人次。为期9天的“史上最长的春节假期”旅游市场高位开局，全国国内出游5.96亿人次， 较2025年春节8天假期增加0.95亿人次；国内旅游总花费8034.83亿元，较2025年春节8天假期增加1264.81亿元。

围绕元旦和春节假日、冰雪季和早春季的阶段性需求，文化和旅游系统推出一批亲子家庭游、休闲度假游、自驾旅游和专列旅游产品，指导旅行商上架了一批文化特色鲜明的民俗、非遗和冰雪旅游线路。在政策利好和创业创新的共同推动下，第一季度旅游经济迎来了供需两旺、量价齐升、游客满意的良好开局，奠定了全年旅游经济高开稳走的基本盘。

二是持续加大节假日和四季旅游主题宣传力度，推动经典旅游空间焕新和特色旅游创业创新。面向下沉市场和升级需求，加大旅游公益宣传在主流媒体和网络媒体的投放力度。推出一批踏青赏花、工业旅游、避暑旅居、登山徒步、科普研学、海洋旅游、沙漠旅游、内河游船、低空飞行等旅游新产品，指导旅游景区焕新和旅游度假区创新，丰富传统旅游空间的文化底蕴和科技内涵，不断满足人民群众多样化、个性化和品质旅游新需求。结合城市更新和乡村振兴，盘活城乡存量资源，做好人文经济学这篇大文章，培育新质生产力，营造更多的文化体验新空间和旅游消费新场景，提升旅游服务品质、游客满意度和员工获得感。

三是开展入境旅游便利化政策实施效果评估，指导各地各行业将政策优势转化为创新动能。面向港澳同胞、台湾同胞、华人华侨和外国人入境旅游者，开展系统而深入的专题调查，针对海内外旅行服务、旅游住宿、旅游购物等市场经营主体进行深入访谈，将入境旅游者面临的消费痛点列出清单，研究更加精准化的政策改进举措。做出对更多欧美发达国家游客的单方面免签、一签多行、电子签证、境内旅游一码通行等更多游客可触可感的便利化政策储备，进一步提高外国人在住宿和旅游方面的便利化程度。优化对外旅游宣传推广体系，让旅游批发商、组团社和在线旅行商及时了解政策信息，推广更多展示当代中国形象的旅游线路和旅游产品，提升外语特别是小语种导游服务水平。

四是加快推进“十五五”旅游业发展规划编制与发布工作，同步出台解读文章和分工文件。完善以人民为中心的国家旅游发展战略体系，实施普惠旅游，发展人民满意的现代旅游业，让更多人享受更好的旅游。构建以常态化统计监测与前瞻性预警为核心的指标管理体系，在一个理性繁荣的新周期和高质量发展的新阶段，旅游系统和旅游行业要追求不注水分的、实实在在的增长，而不是被流量推着走，更不能花钱买流量。无论是五年规划目标，还是年度发展指标，都不是越高越好，“七节四季”的市场数据要多与自己比，不能因为一时一地的数据回落而焦虑和内卷。相对宣传推广的热度，市场治理的力度、游客的满意度、从业人员和目的地居民的获得感，才是旅游部门的工作重点。加强对地方文化和旅游部门的政治要求和专业指导，确保各层级各领域的规划有效衔接。指导投资机构和市场经营主体综合运用财政、金融和商业手段盘活低效闲置资产，做优旅游投资和创业创新增量，着力完善现代旅游业体系。加快修订《中华人民共和国旅游法》《旅行社条例》《导游人员管理条例》《出国旅游管理条例》，推动《旅游景区度假区管理条例》进入行政立法程序，加快形成全面加强党的领导和依法治旅、依法兴旅的旅游工作新格局，使各项法规能更好地指导与服务行业发展，开拓依法治旅、依法兴旅的新局面。